王法明：从 "政策招商" 到 "法治养商" 是中国经济深刻变革的缩影

招商引资，曾经是中国地方经济发展的 "生命线"。四十多年来，正是靠着 "有条件要上、没有条件创造条件也要上" 的拼劲，中国建成了门类齐全、体系完整的现代产业基础，民营经济从无到有、由弱变强，长成参天大树。今天，民营经济贡献了 50% 以上的税收、60% 以上的国内生产总值、70% 以上的技术创新成果、80% 以上的城镇劳动就业、90% 以上的企业数量 ——"56789" 格局，既是民营经济在中国经济版图上的真实坐标，也是 "政策招商" 模式写下的历史功勋。对这个历史阶段，任何清醒的评价都不应一笔抹杀。

但功勋不能掩盖积弊。当招商引资异化为 "全民皆商"，异化为 "报表游戏"，异化为 "政策血拼" 的时候，这条生命线，就可能变成套在地方发展脖子上的一根绳索。回顾那段 "全民招商" 岁月：指标向教育、公安、妇联、工会层层摊派，教师背着招商任务，基层干部苦笑 "外行人扛了两百万指标"；招商办、招商局遍地开花，驻京办、商会、海外机构都成了招商延伸触角。行政动员式的招商，短期内确实高效集聚了要素、导入了产业、创造了就业，其历史合理性必须承认。但商是招来了，问题也随之而来。

问题集中表现在四句话上：承诺越了界，履约有缺口，数字掺了水，市场被割裂。

第一，承诺越了界。招商引资要拼诚意，没有错；但有些地方拼的是 "法律之外的特权"：没有法律依据，就向企业许诺税收先征后返、土地出让金返还，甚至零地价供地。辽宁铁岭市原市长张竞强，违规无偿出让国有建设用地、违规返还耕地占用税，造成国有资产损失超过十亿元，最终锒铛入狱；中部某地依托违规招商奖补政策，空壳公司大肆虚开发票、骗取奖补，主犯获刑十三年半。教训发人深省：政府的慷慨一旦冲出法律的笼子，必然以公帑流失、干部落马为代价。

第二，履约有缺口。"新官不理旧账"，寒的是企业的心。企业最怕什么？最怕招商时拍胸脯、落地后拍脑袋、出了问题拍屁股。换届换一任领导，前任的承诺就不算数；机构一调整，签好的协议就翻篇。凉的是投资人的心，砸的是政府的信用，搞死的是一个个真金白银投进来的企业。对此，法律其实早有态度：《优化营商环境条例》白纸黑字，政府不得以行政区划调整、政府换届、机构职能调整以及相关责任人更替为由违约毁约；《民营经济促进法》再次把这条写进法律。最高人民法院更已用判决树起标杆 —— 在招商引资补偿案中首次适用该法再审改判，判令政府补偿企业 841 万元。判决传递的信号再明确不过：政府的承诺，就是法律的承诺。

第三，数字掺了水。有些地方考核层层加码、指标只升不降，完不成怎么办？只能 "在数字上做文章"。央视《焦点访谈》曝光河南一些区县在省外资金统计中虚构项目、编造数据，形成一条完整 "造假链"；半月谈披露，某地号称引进 186 亿大项目，投产两年即停摆，"招商" 生生变成 "招伤"。数字游戏玩到最后，浪费的是真金白银的土地与财政资金，透支的是党和政府的公信力。

第四，市场被割裂。你给八折优惠，我就给七折；你搞税收返还，我就 "一企一策"。"政策洼地"" 税收洼地 " 此起彼伏，企业如候鸟般追逐优惠迁徙，落不了地、扎不了根。这既加重了地方财政负担，更割裂了全国统一大市场。

更要警惕的是，急于招商、盲目承诺，反被骗子钻了空子。有自称香港企业家者以投资为名行骗，竟"骗" 到把地方政府拆迁的地步。急于引凤，却引来雁过拔毛的 "野鸡"，教训不可谓不深。

乱象背后有共同的制度根源。

其一，招商与政绩考核直接挂钩，形成 "重引进、轻服务" 的激励结构 —— 招来的是政绩，培育的却未必有人认账；

其二，政府偏好以政策性工具配置资源，政策供给随人走、随任变，缺乏稳定预期；

其三，政策制定与地方实际、法律规范衔接不足。深一层看，是政府与市场的关系错位：政府越位去当 "运动员"，就必然怠于当好 "裁判员" 和 "守夜人"。

破局之道，国家层面已经给出清晰答案。

党的二十届三中全会明确提出 "规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为"，标志招商引资由 "政策竞争" 转向 "制度竞争"；国办发〔2024〕28 号文件划定招商引资行为红线；《公平竞争审查条例》规定，没有法律、行政法规依据或未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠，不得实施选择性、差异化的财政奖励或补贴；《民营经济促进法》确立政府履约义务，不得以换届、机构调整为由违约毁约。从 "政策洼地" 竞争转向 "制度高地" 建设，从 "筑巢引凤" 转向 "养商育商"—— 制度转型的方向已然明确。

何谓法治养商？就是通过打造法治化营商环境，进而打造法治政府，让经济遵循市场规律，让 "看不见的手" 成为主导经济的根本，政府回归守夜人、服务者、督导者的本位。其价值有四：

一是可预期性。政策优惠取决于特定主体、特定时期的裁量，稳定性不足；法律提供普遍、稳定、可预期的规则，行政允诺获得法律拘束力，制度性交易成本随之下降。

二是公平竞争。选择性优惠人为制造 "政策洼地"，扭曲要素配置；公平竞争审查保障各类市场主体平等参与，从制度层面维护统一大市场。

三是规范政府职能。政府从 "直接经营者" 回归 "制度供给者"，抑制 "内卷式" 竞争，防范财政债务风险。

四是保护信赖利益。行政协议纳入法治轨道，通过司法审查倒逼政务诚信 —— 政府守信，是市场主体信心之源。

混乱带来繁荣，繁荣也必然带来混乱，但持续的繁荣，必然是法治的介入。四十年前，我们用改革开放激活了市场；今天，我们要用法治来涵养市场。招商引资的上半场，靠的是魄力和拼劲；下半场，拼的是法治和信用。

当野草丛生被开发成绿地公园，当企业 "来了不想走，走了还想来"，法治就是一座城市最亮的名片。

让政府依法行政，让企业安心经营，让资本放心投资 —— 这既是招商引资高质量发展的必由之路，也是我们这一代人对中国经济、对法治建设最好的交代。

作者：王法明，知名媒体人，新闻时评人，中国法治化营商环境公益大讲堂副秘书长，神州普法网总编。

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