行政优益权能否突破契约约定？

人民法治网讯 9月12日，在北京举行的法治化营商环境建设（公益）大讲堂（2026年第3期）上，北京工业大学教授张荆以“行政优益权与民事平等权之辨析”为题作主题演讲，结合长期观察、点评的130起案件，对行政协议履行中公共权力与契约约束的关系进行了分析。

“行政协议具有行政性与契约性的双重属性，但在实践中，行政性常常吞食契约性。”张荆提出，行政优益权以维护社会公共利益、实现行政管理目标为目的，行政机关可以在法定条件下行使监督指挥权、单方变更权和解除权等权力。民事合同则建立在主体平等和意思自治基础上，任何一方均不得任意改变协议内容。两种权利在权利基础、主体地位、行使规则、责任承担和法律适用等方面存在明显差异。

这一差异决定了处理相关争议时必须首先回答一个问题：政企双方签订的究竟是行政协议，还是民事合同？

行政机关参与签约，不等于协议当然具有行政属性

张荆提出“先定性、后适用”的分析思路。判断协议性质，不能仅以一方当事人是不是行政机关为标准，还要考察协议目的、内容和权利义务安排。协议涉及公共管理、公共利益和行政职责履行的，可以适用行政协议规则；协议中存在明确的金钱、股权交易及利润分配安排，则应当重视其民事合同属性，按照平等主体之间的合同规则处理。

演讲中，张荆以司法部发布的一起涉企行政复议典型案例说明行政优益权的行使边界。地方政府与企业签订招商引资协议，约定按照投资规模和税收贡献给予产业扶持奖励。企业项目建成投产后，政府以投资强度、投资规模及税收贡献未达到要求为由，单方解除协议并停止兑现相关政策。

行政复议机构审查认为，行政机关没有提供充分证据证明企业构成根本违约，也未证明协议继续履行将损害国家利益或者社会公共利益，最终依法撤销了解除协议的行政决定。张荆据此指出，行政优益权并非行政机关摆脱协议约束的当然依据，其行使必须符合约定条件或者法定情形。

“公共利益”不能停留在概括性表述

围绕一宗合作办学纠纷，张荆进一步讨论了“公共利益”的认定问题。该案所涉协议包含出资、股权和利润分配等交易安排。此后，有关部门出台涉及学校回购的文件。文件发出后，学校生源减少、部分教师调离，运营陷入困难。由于合作协议并未解除、剩余履行期限尚未届满，投资方认为有关部门的相关行为影响了协议继续履行，遂提起诉讼，主张对方构成违约。诉讼中，有关部门则以学校矛盾突出、影响社会稳定等作出说明。

张荆认为，此类纠纷首先应根据协议的实质内容判断法律属性。协议具有明显的股权交易和利益分配内容，合同双方应当受到民事平等原则和契约责任的约束。

对于行政机关提出的“社会稳定”理由，他特别区分了政策目标与法律概念。社会稳定属于政策层面的目标，能否转化为行政优益权所要求的公共利益，需要结合具体事实和法律依据进行论证。公共利益不能成为一个抽象、宽泛的理由，更不能仅凭概括性判断生成行政机关单方变更或者解除合同的权力。

在张荆看来，公共利益应当具有明确、具体的指向，例如国防和基础设施建设、公共事业与公共服务、生态环境、防灾减灾、公共卫生及社会治安等事项。行政机关援引公共利益时，还应说明协议继续履行将造成何种现实影响，以及单方变更或者解除是否确有必要。

以比例原则和正当程序约束行政优益权

张荆表示，地方政府深度参与经济活动，使行政优益权与民事平等权之间的冲突更加突出。行政机关处于相对强势地位，如果缺乏明确约束，企业依靠合同形成的合理预期就可能受到影响。

结合域外制度经验，他提出，应当进一步明确行政优益权的法定范围。行政机关决定行使相关权力时，需要进行充分论证；司法机关应当对行使权利条件和理由进行严格审查；在确需调整协议的情况下，应当遵循比例原则，选择对企业权益影响较小的方式。行政机关违法行使权力并造成损失的，还应依法承担赔偿责任。

程序同样是约束权力的重要方式。张荆认为，行政机关行使行政优益权，应当履行告知、听证、说理和公示等程序，“用程序正义弥补主体地位不对等的实体瑕疵”，使企业能够了解决定依据，并获得陈述、申辩和救济的机会。

对于招商引资而言，企业关注政策条件，也关心协议能否得到稳定履行，以及政府调整承诺时是否具有明确依据和有效救济。张荆的演讲将问题落在行政权力的法律边界上：行政机关在法定条件下可以为维护公共利益调整行政协议，但每一次行使权利都需要事实、法律和程序的支撑；协议具有民事属性时，则应当回到平等主体之间的合同规则，由违约方承担相应责任。

这正是政府守信践诺在招商引资场景中的具体要求。

责任编辑: 王嘉兴